郝玉明
近年来，全国各地高新技术产业园区、经济开发区、合作区、贸易区、保税区等功能园区（城市新区）积极探索人事薪酬制度改革。其中多沿用机关或事业单位管理模式，部分探索实行了法定机构改革模式，主要包括深圳前海深港现代服务业合作区、天津滨海新区、上海浦东新区陆家嘴金融管理局、青岛蓝色硅谷核心区等。实行法定机构改革的功能园区，在借鉴新加坡等市场经济国家经验基础上，实行“一事一议”，在地方立法支持下探索园区人事管理改革，还面临着一些问题，迫切需要进一步规范完善。
法定机构不是世界各国通用的法律术语，它所代表的是各国公共行政中普遍存在的一类履行公共管理或公共服务职能而又有别于传统政府的行政主体。我国法定机构试点最早是从广东开始的。2011年，广东省委编办在借鉴深圳先行试点的基础上出台了《关于印发在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见的通知》，对法定机构的含义及试点内容进行了明确。法定机构是“根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构。法定机构一般具有依法设立、职责法定、运作独立、共同治理、公开透明等特点，在公共事务管理和公共服务领域发挥着重要作用”。其人事管理模式，主要是在公务员制度或事业单位人事管理制度基本框架下，适应市场化管理机制运行要求展开选人用人、聘用管理、绩效管理、薪酬激励等改革尝试，呈现出机构和编制管理相对弹性、打破人员身份界限并实行统筹管理等特征。
我国现有的法定机构改革探索更接近新加坡模式，但和新加坡模式也并不能等同。一方面，在法定机构的基本性质界定上，发达国家的法定机构，很大程度上和国内的“事业单位”在承担的职能职责和管理运行、经费保障等各个方面基本类似，改革重点在于行政性与市场性之间的度量取舍，实质上契合我国的事业单位与机关之间推行的“大分类”改革；另一方面，我国的法定机构改革探索的覆盖面较为宽泛，既有行政机关改为法定机构的，也有从功能园区等转为法定机构的，而且不同地区的政策法规不统一，管理运行方式、人事薪酬制度也各不相同。有的明确命名为法定机构，比如深圳的前海管理局和计量检测院、上海的陆家嘴金融管理局等，都明确实行法定机构改革，采取了直接企业化或依托企业运营模式，但在具体管理运行方式上也并不完全一致；有的虽未称为法定机构却采取了法定机构改革模式，比如天津滨海新区，就是经过天津市人大制定通过开发区条例，并以此条例为依据进行运营管理，并将机关公务员和事业编制人员身份封存，实行企业化运营，其虽然并未明确命名为法定机构，但实行了法定机构的管理模式。
（一）机构划定缺乏标准制约人事管理走向
法定机构探索实施至今，尚缺乏统一规范的法定机构标准，出现了法定机构“缺乏法定”、数量盲目增加甚至有名无实等法定机构泛化现象，有的是为了改善某一项公共服务来追求较高的效率，有的是为了降低或弱化政府的直接干预，还有的并非基于事业发展的需求而是为了获得政策红利等。对于设立法定机构的范围、法定机构应该进行哪些制度创新、法定机构设立后需要哪些配套制度改革等问题还缺乏顶层设计，相应出现了在机构编制和人事管理制度上的盲目性和不统一，使法定机构深化人事管理改革缺乏目标导向。
根据“一事一议”专门立法设立的法定机构，要制定一套涉及人才聘用、绩效考核、工资福利、社保等系列人事管理和机构编制管理、经费保障与监管等一系列相对独立的配套制度。但这套相对独立的配套管理制度难以与现行的机关和事业单位干部人事管理制度顺畅衔接，主要体现在法定机构各层次领导职务难以与既有的干部职务职级对应、薪酬标准普遍高于机关和事业单位同等人员、内部人员与机关干部、事业单位工作人员难以形成通畅的交流渠道等方面，从而导致法定机构人事管理面临孤岛困境。
（三）人员身份多样增加了人事管理难度
出于园区管理和改革运营需要，法定机构往往被赋予相对独立的用人自主权，并采用多种用人方式，包括原有的机关或事业编身份人员直接留任转入、从其他机关事业单位调入、市场化招聘、临时性聘用、从下属企业“借用”以及主要领导由上级党委委任调入等。人员身份的多样性使得法定机构的人事管理错综复杂，不同身份人员在管理制度和薪酬待遇、晋升、交流、社保缴纳、退休待遇等方面存在差别，造成不同身份人员之间的利益不平衡并增加管理难度。原有的机关公务员和事业编制身份人员在改革后身份“封存”“冻结”，遇到干部调动交流时还会面临与机关事业单位编制内干部无法对应衔接等问题。社会化招聘和临时性聘用人员，受制于身份和制度约束，仍然无法与在职在编人员享受同等待遇，存在“同岗不同酬”现象。
（四）核心人事管理制度还不够健全
法定机构依法设立，相对独立，但符合改革要求的核心人事管理制度体系尚未建立。一是法定机构人才引进招聘制度不够健全。其普遍采取自主招聘的方式来延揽人才，但存在招聘组织程序缺乏规范、招聘主体不明确、招聘权力缺乏监管等问题，尤其在核心关键岗位、高端人才引进和面向全球引才时，还缺乏理事会（或相应管理机构）集体决策监管以及合理授权责任主体等相应工作机制；二是法定机构薪酬福利制度不够科学规范。其往往实行高于同级行政事业单位的薪酬福利待遇，但水平与差距应该如何科学合理设定、内部分配机制如何科学规范等，还普遍缺乏内外部法规制度依据；三是法定机构人事考核制度不够健全。对法定机构公共服务质量和效益等组织绩效进行考核评价的外部考核制度和对内部工作人员个体绩效进行考核评价的内部人事制度都有缺失，若缺乏外部监管，甚至有可能导致滥用职权和寻租等问题。
推行法定机构人事管理制度改革，首先要明确功能园区改革发展定位，进行功能园区、运营机制的基本定位和方向选择；然后合理界定在各类功能园区中适于推行法定机构管理模式改革的范围，并相应进行机构和编制匹配，确立合适的经费保障方式，及其管理运行和指导监督方式；对于确定实行法定机构管理模式改革的，规范建立相应的人事薪酬制度体系，探索法定机构人事管理制度创新性和灵活性。
（一）进一步明确推行法定机构改革基本定位
考察国内实行法定机构改革的最初动因和驱动因素，推行法定机构改革，其主要源于地方政府打破既有的经济发展体制机制束缚、提高机构的市场化运营程度并与国际规范意义的市场经济体制接轨，从而更加有利于促进经济发展、招商引资、平台建设和人才引进等。这种层面和内涵上的法定机构理应具有物理意义上的辖区面积相对较小、赋予较为灵活的政策和管理上的自由决策权、不承担过多社会管理责任等特征。因此，推行法定机构改革的基本定位，理应限定于这些基本目标导向上，不能盲目扩大地域辖区范围和承接过多的政府职能事项。
鉴于国内外对法定机构的概念内涵和改革路经不统一，不能照搬国外法定机构改革模式和适用范围，应科学界定符合中国国情的、满足中国特色市场经济改革发展需要的法定机构标准，以此为准绳，精准划定我国推行法定机构改革对象范围。
一是符合区域经济改革发展需要，现有机构及其政策和管理体制机制对经济发展构成束缚和制约的，需要进一步增强管理灵活性、需要从机构组织层面突破现有的体制机制束缚的。二是符合与市场化管理体制接轨需要，需要遵循国际市场运作规则要求，特别需要打破固有的行政机关或事业单位管理模式的。三是符合国际经济贸易发展竞争需要，需要加大招商引资力度并需突破现有制度约束给予资助或奖励激励的，需要对于能够有效解决“卡脖子”技术的高端技术企业、基础研究人才、科技领军人才以及青年科技人才给予超出现有制度约束的奖励激励的。四是符合人事薪酬激励机制创新需要，需要在前置性机构设置、编制管理、经费预算保障等方面做出较大突破的，建立不同于机关、事业和企业单位的人事管理制度的。
一是创设法定机构编制管理相对独立的体系架构。加强对机构和编制规范管理。建议在机关法人、事业法人、社团法人和企业法人等现有法人体系之外，对于特定功能园区改革确需采取法定机构改革模式的，探索设定独立的、专门的机构法人类别，厘定这类法定机构的职能权限、经费保障、运营与监管方式等，以此作为该法定机构干部人事制度改革政策制定的基础依据；区别核定法定机构各类干部和人员编制，区别行政、事业、企业身份核定编制额，单独核定员额编制数额，并加强监督控制，予以规范完善。二是创设法定机构相对独立的职位与薪酬体系。构建相对独立的法定机构职位与薪酬管理体系，合理确定行政、事业编制数量和职位职务序列、薪酬待遇水平，纳入编制管理范畴的职位薪酬待遇水平要考虑改革前后平衡衔接，既要体现市场化激励，也兼顾干部队伍系统的平衡，还要避免打着法定机构改革“旗号”变相增加编制、提高工资待遇现象。基于职位与薪酬体系，强化完善考核制度，优化法定机构内部考核监督制度。三是实行法定机构人事管理多元化多轨制。针对不同功能园区或特定法定机构单位的发展定位，建立差异化人事管理模式，有的集权，有的放权，有的“适距控制”；有的回归行政机关管理，有的按法定机构进行管理，有的彻底转为企业或按企业运营。法定机构人事管理改革可采取行政机关、事业单位、企业模式或综合运用多种模式，构建适用于公务员、事业、企业员工以及外聘人员等不同身份性质人员的制度体系。四是完善中央与地方管理体制与权限。实行中央顶层统一规范管理和授权地方开展灵活配套管理相结合。中央层面制定的基本制度体系保持统一，兼顾与现行的干部管理制度体系的衔接协调，地方配套管理办法和改革探索体现差异化和灵活性；职位职务等基本人事制度体系保持统一，薪酬待遇水平标准、津贴补贴项目体现地方差异化和灵活性。五是完善与现有人事管理制度体系的衔接对应关系。完善法定机构人事管理与现有制度体系的衔接对应关系。根据法定机构规格，确立其各层次管理、技术和领导职务与既有的干部职务职级对应关系，建立其人员与机关干部、事业单位职员或专业技术人员之间的横向对应关系和交流渠道等，明确设定进入体制内机关或事业单位的资格条件要求，畅通法定机构各类人员在体制内外的流动。
（作者系中国人事科学研究院研究员、
公务员管理研究室副主任）
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